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省防范遏制重特大事故构建风险分级管控和隐患排查治理双重 预防机制宣贯手册

发布日期:2018-11-23 来源:市商务局

全省防范遏制重特大事故构建风险分级管控和隐患排查治理双重

预防机制宣贯手册

黑龙江省安全生产委员会办公室

黑龙江省应急管理厅 印制

2018年11月


我省是全国安全生产高危省份之一,安全基础薄弱,重点行业领域隐患较多,加之受季节性等因素影响,引发事故的几率较大,防范遏制重特大事故任务十分艰巨和迫切。为深入贯彻落实党中央、国务院和省委省政府关于遏制重特大事故工作的决策部署,加快推进全省风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设(以下简称双重预防机制),促进全省安全生产形势持续稳定好转,省安委办对企业构建双重预防机制的思路、方法、标准、程序和步骤进行解读。

一、深入开展遏制重特大事故构建双重预防机制建设工作的重大意义

以习近平同志为核心的党中央高度重视安全生产特别是遏制重特大事故工作。党的十八大、十八届三中、五中全会、中央经济工作会、十九大等重要会议和《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》,都对遏制重特大事故作出重要部署。

2016年以来,国务院安委办先后制定出台《标本兼治遏制重特大事故工作指南》《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》《关于实施遏制重特大事故工作指南全面加强安全生产源头管控和安全准入工作的指导意见》,要求各级各部门各企业进一步提高对防范遏制重特大事故重要性、紧迫性和事故规律性的认识,把遏制重特大事故工作摆在重中之重的突出位置,采取有力措施抓紧抓实抓好。

二、积极推进双重预防机制工作各项制度措施落实

省委省政府对防范遏制重特大事故构建双重预防机制工作高度重视,多次召开省委常委会议、省政府常务会议、省安委会全体(扩大)会议进行研究部署。省委省政府主要领导同志对安全生产工作多次作出指示批示,每一次发生重大事故都亲临现场指导抢险救援工作。

为贯彻落实好省委省政府重大决策部署,强化安全发展理念,创新安全管理模式,有效遏制重特大事故发生,省安委办在研究总结我省安全生产规律特点、深入调查研究、广泛征求意见的基础上,先后制定出台了《黑龙江省2016年标本兼治遏制重特大生产安全事故工作方案》《黑龙江省2017—2018年标本兼治遏制重特大生产安全事故工作方案》《全省防范遏制重特大事故构建双重预防机制基本方法》《关于黑龙江省企业构建双重预防机制操作指南》《管控风险治理隐患筑牢企业安全两道防火墙》教学纪实片等一系列源头防控、标本兼治、重在治本的制度措施。

三、全省双重预防机制工作取得阶段性进展

今年以来,省安委办确定了以省直行业部门为主导的试点企业创建工作思路,充分发挥典型引路作用,以点带面深入推进全省防范遏制重特大事故工作。目前,全省已有21个行业部门在煤矿、非煤矿山、消防、金属冶炼、建筑施工、道路运输、危险化学品等重点行业领域确定试点企业43家。省直各有关部门按照“行业主导、试点先行、限期达标、总结经验、普及推广”的工作思路,有序推进试点企业创建工作。11月9日,在哈尔滨第三发电厂召开了全省企业构建风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制工作现场会,为尽快形成一批可借鉴、可推广、可复制的经验做法,示范引领全省重点行业领域双重预防机制创建工作奠定了坚实的基础。

四、双重预防机制建设的基本工作思路

通俗说,双重预防机制就是构筑防范生产安全事故的两道防火墙。第一道是管风险,以安全风险辨识和管控为基础,从源头上系统辨识风险、分级管控风险,努力把各类风险控制在可接受范围内,杜绝和减少事故隐患;第二道是治隐患,以隐患排查和治理为手段,认真排查风险管控过程中出现的缺失、漏洞和风险控制失效环节,坚决把隐患消灭在事故发生之前。可以说,安全风险管控到位就不会形成事故隐患,隐患一经发现及时治理就不可能酿成事故,要通过双重预防的工作机制,切实把每一类风险都控制在可接受范围内,把每一个隐患都治理在形成之初,把每一起事故都消灭在萌芽状态。

五、双重预防机制在遏制重特大事故方面发挥的作用

双重预防机制着眼于安全风险的有效管控,紧盯事故隐患的排查治理,是一个常态化运行的安全生产管理系统,可以有效提升安全生产整体预控能力,夯实遏制重特大事故的工作基础。基于重特大事故的发生机理,从重大危险源、人员暴露和管理的薄弱环节入手,按照问题导向,坚持重大风险重点管控;针对重特大事故的形成过程,按照目标导向,坚持重大隐患限期治理,有针对性地防范遏制重特大事故发生。

六、构建双重预防机制要把握的基本原则

一要坚持风险优先原则。以风险管控为主线,把全面辨识评估风险和严格管控风险作为安全生产的第一道防线,切实解决“认不清、想不到”的突出问题。二要坚持系统性原则。从人、机、环、管四个方面,从风险管控和隐患治理两道防线,从企业生产经营全流程、生命周期全过程开展工作,努力把风险管控挺在隐患之前、把隐患排查治理挺在事故之前。三要坚持全员参与原则。将双重预防机制建设各项工作责任分解落实到企业的各层级领导、各业务部门和每个具体工作岗位,确保责任明确。四要坚持持续改进原则。持续进行风险分级管控与更新完善,持续开展隐患排查治理,实现双重预防机制不断深入、深化,促使机制建设水平不断提升。

七、双重预防机制建设工作目标

构建双重预防机制就是要在全社会形成有效管控风险、排查治理隐患、防范和遏制重特大事故的思想共识,推动建立企业安全风险自辨自控、隐患自查自治,政府领导有力、部门监管有效、企业责任落实、社会参与有序的工作格局,促使企业形成常态化运行的工作机制,政府及相关部门进一步明确工作职责,切实提升安全生产整体预控能力,夯实遏制重特大事故的坚实基础。

八、隐患排查治理和风险分级管控的关系

两者是相辅相成、相互促进的关系。安全风险分级管控是隐患排查治理的前提和基础,通过强化安全风险分级管控,从源头上消除、降低或控制相关风险,进而降低事故发生的可能性和后果的严重性。隐患排查治理是安全风险分级管控的强化与深入,通过隐患排查治理工作,查找风险管控措施的失效、缺陷或不足,采取措施予以整改。同时,分析、验证各类危险有害因素辨识评估的完整性和准确性,进而完善风险分级管控措施,减少或杜绝事故发生的可能性。安全风险分级管控和隐患排查治理共同构建起预防事故发生的双重机制,构成两道保护屏障,有效遏制重特大事故的发生。

九、完善企业事故隐患排查治理闭环工作机制要把握的关键环节

一要完善企业隐患排查治理体系建设,建立自查、自改、自报事故隐患的信息管理系统。二要建立健全事故隐患闭环工作机制,实现隐患排查、登记、评估、治理、报告、销账等持续改进的闭环管理。三要从排查发现隐患、制定整改方案、落实整改措施、验证整改效果等环节实现有效闭合管理。四要建立完善事故隐患登记报告制、事故隐患整改公示制、重大事故隐患督办制等工作制度,使隐患从发现到整改完毕都处在监督管理下,使排查治理工作成为一个“闭合线路”。对查出的隐患做到责任、措施、资金、时限和预案“五落实”,对重大事故隐患严格落实“分级负责、领导督办、跟踪问效、治理销号”制度。

十、很多企业都建立了安全生产标准化体系,一些企业还有职业安全健康管理体系,为什么还要构建双重预防机制

无论是安全生产标准化体系、职业安全健康管理体系,还是企业建立的其他风险管理体系,其本质核心都是围绕风险的管理系统。双重预防机制的核心也是基于风险管理的思想和要求,但它强调的是方法论,没有设计一套形式化的文件,企业现有的安全生产标准化体系或职业安全健康管理体系本身就是控制风险、预防事故的有效管理方法,它们就是双重预防机制的一部分。双重预防机制以问题为导向,抓住了风险管控这个核心;以目标为导向,强化了隐患排查治理。这与国家安全监管总局以往部署的工作是一脉相承的,是一个有机统一的整体,因此,双重预防机制建设不是另起炉灶、另搞一套。各地、各企业要在以往工作的基础上,通过全面辨识风险,夯实标准化工作基础;通过风险分级管控,消除或减少隐患;通过强化隐患排查治理,降低事故发生风险;通过标准化体系规范运行,促进双重预防机制有效实施。

十一、安全风险和事故隐患关系

安全风险来源于可能导致人员伤亡或财产损失的危险源或各种危险有害因素,是事故发生的可能性和后果严重性的组合,而事故隐患是风险管控失效后形成的缺陷或漏洞,两者是完全不同的概念。安全风险具有客观存在性和可认知性,要强调固有风险,采取管控措施降低风险;事故隐患主要来源于风险管控的薄弱环节,要强调过程管理,通过全面排查发现隐患,通过及时治理消除隐患。但两者也有关联,事故隐患来源于安全风险的管控失效或弱化,安全风险得到有效管控就会不出现或少出现隐患。

十二、风险辨识与隐患排查区别

风险辨识与隐患排查的工作主体都要求全员参与,工作对象都要涵盖人、机、环、管各个方面,但风险辨识侧重于认知固有风险,而隐患排查侧重于各项措施生命周期过程管理。风险辨识要定期开展,在工艺技术、设备设施以及组织管理机构发生变化时要开展;而隐患排查则要求全时段、全天候开展,随时发现技术措施、管理措施的漏洞和薄弱环节。

十三、安全风险和事故隐患分级

《标本兼治遏制重特大事故工作指南》和《实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》等文件要求将安全风险等级从高到低依次划分为重大风险、较大风险、一般风险和低风险,在电子地图上分别用红、橙、黄、蓝四种颜色标示。根据《生产安全事故隐患排查治理规定》,事故隐患划分为重大事故隐患和一般事故隐患。

十四、开展安全风险辨识要注意的具体事项

企业安全风险辨识要突出全员参与的原则,辨识要覆盖所有的工艺流程、设备设施和作业场所,全面剖析各生产系统,并通过隐患排查治理持续改进辨识工作。辨识时要充分考虑分析“三种时态”和“三种状态”下的危险有害因素,分析危害出现的条件和可能发生的事故或故障模型。城市安全风险辨识要针对城市风险特性,紧紧围绕遏制重特大事故,突出重点地区、重点行业和重点企业,高度关注城市公共场所和公共设施,重点依托网格化的城市管理系统,从点、线、面三条主线全面分析识别城市安全工作中的突出问题和薄弱环节。

十五、安全风险评估采用主要方法

风险评估是在风险辨识的基础上,通过确定事故发生的条件、事故发生的可能性和事故后果的严重程度,进而确定风险大小和等级的过程。风险评估方法很多,总体上可分为两类:一类为定量的,如事故后果模拟分析方法和定量风险评价QRA等;另一类为定性的,如安全检查表法和预先危险性分析法等。开展风险评估要根据实际情况选择适用的风险评估方法,尽量将风险定量化,也可以选用几种评估方法对同一评估对象进行评估,互相补充、互为验证,以提高评估结果的准确性。安全风险评估要紧紧扭住遏制重特大事故这个“牛鼻子”,高度关注风险覆盖人群,将防范重大人员伤亡摆在更加突出的位置予以分析评估。

十六、企业开展安全风险评估管控中常见的问题

一些企业往往将风险辨识评估任务直接分配到某个或几个部门,由部门的几名员工各自辨识本部门存在的风险,然后将风险辨识结果进行简单汇总形成安全风险辨识评估报告,没有体现全员参与,没有做到全覆盖。一些企业在风险辨识评估过程中,选取的辨识范围过于狭窄,没有覆盖全流程、全区域。有的片面理解安全生产风险管理就是预防和控制人身伤害事故,而对设备事故、自然灾害引发的事故等其他事故类型的风险辨识评估不充分、不全面,甚至没有开展风险辨识评估。一些企业因风险辨识不深入,导致制定的风险管控措施没有针对性,工作职责得不到落实,安全风险分级管控难以发挥作用。

十七、安全风险分布图的种类及绘制方法

至少应包括三类:一类是安全风险四色分布图。根据风险评估结果,将生产设施、作业场所等区域存在的不同等级风险,使用红、橙、黄、蓝四种颜色标示在总平面布置图或地理坐标图中,实施风险分级管控。一类是作业(行业)安全风险比较图。企业中的部分作业活动、生产工序和关键任务以及各地的不同行业(领域),由于其风险等级难以在平面布置图中标示,要利用统计分析的方法,采取柱状图、曲线图或饼状图等,将企业不同的作业(工序)或各地区不同的行业(领域)的风险按照从高到低的顺序标示出来,突出工作重心。还有一类是区域整体安全风险图,对于一个地区、一个城市要综合分析下一级行政区域的整体风险等级,逐级绘制街镇、县区和城市等各层级的区域整体风险图,确定监管重点。

十八、双重预防机制信息化建设要把握的具体问题

双重预防机制建设既产生又依赖大量安全生产数据,要克服纸面化可能带来的形式化和静态化,利用信息化手段保障双重预防机制建设显得尤为重要。要利用信息化手段将安全风险清单和事故隐患清单电子化,建立并及时更新安全风险和事故隐患数据库;要绘制安全风险分布电子图,并将重大风险监测监控数据接入信息化平台,充分发挥信息系统自动化分析和智能化预警的作用。要充分利用已有的安全生产管理信息系统和网络综合平台,尽量实现风险管控和隐患排查信息化的融合,通过一体化管理避免信息孤岛,提升工作效率和运行效果。

十九、一些中小企业员工不多、技术力量不足,如何构建双重预防机制

双重预防机制建设不是一项任务,也不是阶段性的工作,而是建立企业控制风险、防范事故的长效机制,方法没有复杂与简便之分,只有适用和不适用的差别。一些中小企业员工不多、技术力量不足,怎么办?企业要强化全员培训,让全体员工都接受并自觉践行风险优先的理念,学习风险管理的基本知识,掌握风险辨识和隐患排查的基本方法。可以聘请专家开展首次风险辨识,并制定符合企业实际的、简单实用的风险辨识和隐患排查制度,通过岗位风险告知卡、隐患排查清单等简便措施,确保每一个员工能理解、会上手、有任务。要学会抓住主要矛盾,对本企业存在的高风险制定管控措施、落实管控责任。中小企业切忌走入花钱请第三方服务机构制定一大堆文件后束之高阁的歧途,提倡用简单的制度、明确的职责管控本企业的高风险,排查并治理本企业的大隐患,有效防范伤亡事故发生。

二十、双重预防机制的常态化运行机制主要体现的几个方面

第一,安全风险分级管控体系和隐患排查治理体系不是两个平行的体系,更不是互相割裂的“两张皮”,二者必须实现有机的融合。第二,要定期开展风险辨识,加强变更管理,定期更新安全风险清单、事故隐患清单和安全风险图,使之符合本单位实际,满足工作需要。第三,要对双重预防机制运行情况进行定期评估,及时发现问题和偏差,修订完善制度规定,保障双重预防机制的持续改进。第四,要从源头上管控高风险项目的准入,持续完善重大风险管控措施和重大隐患治理方案,保障应急联动机制的有效运行,确保双重预防机制常态化运行。

二十一、各级政府及其相关部门在双重预防机制建设中扮演的角色,应发挥的作用

一是组织推动者。各级政府及其相关部门要牵头组织,健全完善标准规范,细化各级安委会成员单位责任分工,率先制定具体实施方案,明确工作内容,落实责任部门,确保各项工作任务落到实处。二是监督者。各级政府及其相关部门要加强对企业及有关行业领域工作的督促检查,积极协调和组织专家力量,帮助和指导企业及有关行业领域开展安全风险分级管控和隐患排查治理。三是宣传者。各级政府及其相关部门要大力宣传双重预防机制建设工作,宣传先进典型,推广成功做法,曝光隐患突出的地区和企业,为推进构建双重预防机制创造有利的舆论环境。